Du Consulat à la V^e République : une carte judiciaire quasiment immobile

Avec la loi du 27 ventôse an VIII (18 mars 1800), vingt-huit tribunaux d’appel sont créés et implantés au siège des anciens parlements ou des tribunaux importants de l’Ancien Régime. L’un d’eux est ainsi établi à Riom. Celui-ci a pour ressort les départements de l’Allier, du Puy-de-Dôme, du Cantal et de la Haute-Loire, créés par la loi du 4 mars 1790. Les réorganisations successives du système judiciaire n’ont pas bouleversé ce regroupement ; seuls les compétences et le nom ont évolué. En effet, en 1804, le tribunal d’appel prend le nom de Cour d’appel (puis de Cour impériale, de Cour royale ou, à nouveau, de Cour d’appel sous les régimes républicains). Par ailleurs, la Cour d’appel a une compétence au civil mais aussi, à partir de 1810, au pénal. Elle statue sur les jugements des tribunaux de première instance et des tribunaux de commerce, ainsi que sur ceux des tribunaux correctionnels.

La justice civile s’organise autour des cours d’appels, des tribunaux de première instance, des justices de paix, des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes.

Les tribunaux de première instance ont pour ressort l’arrondissement et siègent en principe au chef-lieu. En principe seulement car, comme le montrent les cartes 3, 7 et 11, le tribunal de l’arrondissement de Lapalisse dans l’Allier ne se trouve pas en cette ville mais à Cusset, dès l’année 1811. Il faut préciser qu’à cette époque, Cusset compte une population presque deux fois et demi supérieure à celle de Lapalisse et quatre fois et demi supérieure à celle de Vichy. Par conséquent, il y a tout lieu de penser que ce choix répond à des besoins pratiques.

La justice de paix est une institution juridique de proximité qui s’occupe des faibles litiges entre les particuliers. Le ressort de la justice de paix est le canton. Cependant, certaines grandes villes sont subdivisées en plusieurs justices de paix et comptent, de fait, plusieurs juges de paix. C’est le cas à Clermont-Ferrand, Riom, Le Puy-en-Velay, Aurillac, Moulins et Montluçon.

Les tribunaux de commerce, anciennement connus sous le nom de juridiction consulaire, ont survécu à la Révolution. Entre 1790 et 1800, leur nombre a même été multiplié par quatre en France car ils pouvaient être créés sur simple demande des autorités locales. Cependant, avec la promulgation du Code de commerce de 1807, les nouvelles créations doivent désormais être avalisées par le Conseil d’État. Selon les époques, on compte en Auvergne entre 2 et 6 tribunaux de commerce par département. Comme l’indiquent les cartes 4, 8 et 12, en cas d’absence d’un tribunal de commerce dans un arrondissement, ce sont les tribunaux civils de première instance qui jugent consulairement les affaires qui sont portées devant eux. L’arrondissement de Clermont-Ferrand présente une particularité puisqu’il compte deux tribunaux de commerce, l’un siégeant à Clermont-Ferrand, l’autre à Billom. Ce dernier bénéficie d’un héritage historique fort car il est l’un des premiers à avoir été créés en France, ce qui justifie probablement son maintien jusqu’en 1999 parallèlement à celui de Clermont-Ferrand.

S’ajoutent, enfin, les conseils des prud’hommes qui règlent les conflits entre les patrons et les salariés. Le premier a été créé en 1806 à Lyon, à la demande des fabricants de soie et des canuts lyonnais. Le modèle est peu à peu repris dans certaines villes de France mais uniquement – le plus souvent – pour certaines branches d’activités. De la sorte, dans le département du Puy-de-Dôme, une juridiction prud’homale compétente uniquement en matière industrielle s’établit à Thiers dès 1814. Si trois autres conseils des prud’hommes sont créés en au cours du XIX^e siècle (Le Puy-en-Velay en 1843, Clermont-Ferrand en 1865, Saint-Didier-en-Velay en 1883), il faut toutefois attendre le début du siècle suivant pour que cette juridiction s’implante dans l’Allier et le Cantal. L’émergence d’un droit du travail entre 1880 et 1900, les lois de 1905 et 1907 qui donnent aux conseils des prud’hommes une véritable indépendance, et l’édification du Code du travail en 1910, ont fortement contribué au développement de cette juridiction.

Pour assurer une justice administrative, la loi du 27 ventôse an VIII a institué un conseil de préfecture dans chaque département qui joue donc le rôle de tribunal administratif (cf. carte 1). Il possède des attributions contentieuses et répressives en matière de contributions directes, de travaux publics et de voirie, de biens domaniaux, d’opérations électorales et de tutelle administrative. En 1926 – date à laquelle le gouvernement Poincaré procède à une réforme de la carte judiciaire –, il est remplacé par un conseil interdépartemental siégeant à Clermont-Ferrand et ayant pour ressort les quatre départements auvergnats (cf. carte 5). En 1953, il prend le nom de tribunal administratif.

La justice pénale s’organise, quant à elle, sur trois niveaux : le tribunal de simple police, le tribunal correctionnel et la cour d’assises (cf. cartes 2, 6, 10).

Le tribunal de simple police s’occupe des contraventions qui encourent jusqu’à quinze francs d’amende ou cinq jours d’emprisonnement. Il est présidé par le juge de paix et se compose d’un officier du ministère public (le commissaire de police ou, à défaut, l’adjoint du maire) et d’un greffier. Il y a un seul tribunal de police par canton, y compris dans les villes ou les communes où il existe plusieurs justices de paix. Dans ce cas, les juges de paix alternent la présidence des audiences. Précisons, toutefois, que dans les communes non chefs-lieux de canton, le maire est autorisé, dans des cas très spécifiques et limités, à présider un tribunal de police qui prend alors généralement le nom de tribunal de commune.

Les tribunaux correctionnels ont pour compétence à la fois tous les délits qui sont punis d’au moins cinq jours d’emprisonnement et 15 francs d’amende, les délits forestiers et toutes les infractions en matière de contributions indirectes. Ils dépendent des tribunaux de première instance et sont donc situés au même endroit que ces derniers.

Remplaçant les tribunaux criminels de la période révolutionnaire, les cours d’assises s’occupent, elles, de tous les actes qualifiés de crime par la loi. À partir de 1810-1811, une cour d’assises est instituée dans chaque département. Il s’agit d’un tribunal temporaire tenant quatre sessions par an (une par trimestre) et siégeant, en principe, au chef-lieu de département. Comme on le voit sur la carte 2, les cours d’assises du Puy-de-Dôme et du Cantal font exception. Elles ne siègent pas à Clermont-Ferrand et à Aurillac, mais à Riom – ville forte d’un héritage historique qui lui confère une prééminence judiciaire – et à Saint-Flour – ville qui, à défaut d’avoir eu l’honneur de devenir la capitale du Cantal, a conservé l’évêché en compensation.

Comme le montre la carte judiciaire de la France éditée en 1884, il existe aussi une organisation interne des établissements judiciaires : les Cours d’appel et les tribunaux sont répartis par classe en fonction non pas de l’intensité de leur activité judiciaire mais de la population de leur ressort. Ce classement a quelque peu évolué dans le temps, notamment avec la réforme de 1883 qui a réduit à trois le nombre de classes pour les tribunaux.

Au total, l’ordre juridictionnel mis en place sous le Consulat et l’Empire apparaît comme un « bloc de granit », très hiérarchisé et centralisé. Jusqu’à la réforme de 1958, son organisation ne connaît que de légères modifications dues, principalement, à la réforme de la carte judiciaire à laquelle procède le gouvernement Poincaré en 1926 par souci d’économie budgétaire. En plus des conseils de préfecture, ce sont aussi 227 tribunaux d’arrondissement qui sont alors supprimés. Demeurent, en Auvergne, ceux de Riom, Clermont-Ferrand (qui absorbe celui d’Issoire), de Thiers (qui absorbe celui d’Ambert), de Moulins (qui absorbe celui de Lapalisse), de Montluçon (qui absorbe celui de Gannat), du Puy-en-Velay (qui absorbe ceux d’Yssingeaux et de Brioude), d’Aurillac (qui absorbe ceux de Mauriac, Murat et Saint-Flour). Cependant, au bout de quelques mois seulement, cette réforme s’avère être un échec. C’est pourquoi les lois du 22 août 1929 et du 16 juillet 1930 rétablissent, à quelques exceptions près, les tribunaux d’arrondissement sous le nom de section des tribunaux départementaux, et assurent ainsi un retour quasi-conforme à l’ancienne carte judiciaire (cf. cartes 6 et 7). D’autres modifications sont également à attribuer aux reconfigurations des arrondissements qui ont lieu, pour l’essentiel, entre 1926 et 1942. Ainsi, la suppression des arrondissements n’entraîne pas celle des conseils des prud’hommes qui continuent d’exister indépendamment.

Par ailleurs, à la suite de la suppression des arrondissements de Gannat, en 1926, et de Lapalisse, en 1941, l’Allier est doté d’un tribunal de première instance à Montluçon, Moulins et Cusset.

Si l’on relève donc que de légères modifications, on note toutefois que plusieurs juridictions spécialisées sont créées ou développées au cours du premier XX^e siècle – le tribunal départemental des pensions militaires (1919 (cf. cartes 5 et 9), réorganisé en 1958 (cf. carte 13), le tribunal paritaire des baux ruraux (1943, réformé en 1946 et réorganisé en 1958), les commissions paritaires de Sécurité sociale (1946, réorganisées en 1958) –, l’innovation la plus notable revenant probablement à la loi du 22 juillet 1912 qui met en place l’organisation des tribunaux pour enfants et adolescents.

La réforme de 1958 : entre rupture et continuité

Il faut donc attendre l’instauration de la V^e République, en 1958, pour qu’une véritable transformation de la carte et de l’organisation de la justice française soit opérée. Après l’arrivée au pouvoir du général de Gaulle, le temps est à la reconstruction d’un État républicain fort et centralisateur, reposant sur des fondements solides. Aussi la réforme de l’institution judiciaire fait-elle partie des projets prioritaires du nouveau gouvernement. Un siècle et demi après la réforme réalisée par Sieyès et Bonaparte, il apparaît en effet urgent de simplifier le paysage judiciaire, d’adapter l’organisation de la justice à l’évolution économique et démographique du pays, et de restaurer le prestige de la profession de magistrat alors en pleine crise de recrutement. La réorganisation des services de justice apparaît d’autant plus urgente que, quelques mois plus tôt, le gouvernement de la IV^e République a voté une refonte du Code de procédure pénal (loi du 31 décembre 1957) dont l’entrée en vigueur est fixée au 1^er janvier 1959.

La loi sur les pleins pouvoirs du 3 juin 1958 fournit au garde des Sceaux Michel Debré l’opportunité de procéder à une réforme rapide de la justice. Six mois : c’est le temps dont il dispose pour prendre les mesures qu’il juge nécessaires avant l’expiration des pleins pouvoirs. Afin de contourner les éventuelles oppositions des forces conservatrices, partisanes ou corporatistes, Michel Debré souhaite agir vite. La réforme est donc promptement menée : elle est adoptée par décrets et par l’ordonnance du 22 décembre 1958, et entre en vigueur dès 1959. Faute de temps, peut-être, n’opère-t-elle pas une rupture radicale avec l’héritage du Premier Empire. En effet, celui-ci est en partie conservé, à tel point que certains estiment « la copie » très insuffisante et la qualifie de simple « raccommodage ». S’il est vrai que la réforme ne bouleverse guère l’organisation de la justice pénale, elle apporte en revanche d’importantes modifications à sa « consœur », la justice civile.

Renforçant la compétence de la Cour d’appel, la réforme de 1958 en fait l’unique juridiction de second degré. Désormais, la Cour d’appel examine les recours formés contre les décisions rendues par toutes les juridictions de première instance au civil comme au pénal, y compris par les juridictions d’exception. De nouvelles cours d’appel sont créées en raison de la forte activité de certains départements (Reims, Metz, Versailles), portant ainsi leur nombre à 30 en France métropolitaine et à 5 dans les départements et territoires d’outre-mer. En Auvergne, le siège du tribunal d’appel demeure à Riom et a toujours pour ressort les départements de l’Allier, du Puy-de-Dôme, du Cantal et de la Haute-Loire.

Les transformations les plus importantes concernent donc la justice civile. La nouvelle carte judiciaire signe un retour au tribunal départemental qui avait été brièvement adopté entre 1926 et 1929. Au reste, on assiste globalement à « une aspiration des juridictions vers la circonscription « supérieure » : des cantons à l’arrondissement, de l’arrondissement au département » [cf. F. Banat-Berger, 2003, p. 232]. Les justices de paix et 179 tribunaux de première instance sont ainsi supprimés du paysage judiciaire. C’est donc « la fin d’une certaine justice de proximité, appelée parfois justice cantonale » [cf. F. Chauvaud, J.-G. Petit, J.-J. Yvorel, 2007, p. 116].  Dès lors, la justice civile s'organise autour de deux catégories de juridictions de première instance : le Tribunal d’instance (TI) et le Tribunal de grande instance (TGI). Le premier, qui tient des audiences à juge unique, est compétent pour toutes les actions mobilières et personnelles dont l’intérêt financier dépasse 30°000 francs. Le second, qui siège en forme collégial (il est composé d’au moins trois juges dont un président), statuent sur des litiges de nature très variés (divorce, adoption, contentieux électoraux, contentieux de la vie rurale, brevets d’invention, etc.), et dont l'intérêt financier est supérieur à 30°000 francs. Le ressort territorial des tribunaux d’instance correspond au regroupement de plusieurs cantons ou, le plus souvent, à celui d’un arrondissement. En 1958, 15 TI sont créés en Auvergne comme le montre la carte 15 : Cusset, Moulins, Montluçon, Ambert, Issoire, Thiers, Riom, Clermont-Ferrand, Aurillac, Mauriac, Murat, Saint-Flour, Yssingeaux, Brioude, Le Puy-en-Velay.

Concernant les TGI, il en existe au minimum un par département, mais leur espace de juridiction ne correspond pas forcément à cette entité administrative. De fait, certains départements sont dotés de plusieurs TGI en raison de leur forte population ou activité judiciaire. Ainsi, en 1958, la Haute-Loire et le Cantal comptent un seul TGI (Le Puy-en-Velay, Aurillac) contre deux dans le Puy-de-Dôme (Riom, Clermont-Ferrand) et trois dans l’Allier (Moulins, Montluçon et Cusset). Pour le reste, la justice civile s’organise toujours autour de plusieurs juridictions d’exception dont certaines ont toutefois fait l’objet d’une réorganisation en 1958. À partir de cette date, il existe en général au moins : un tribunal de commerce et une commission paritaire de Sécurité sociale dans chaque arrondissement, et un conseil des prud’hommes et un tribunal paritaire des baux ruraux dans le ressort de chaque Tribunal d’instance (cf. carte 16).

En matière de justice pénale, le Code de procédure pénale de 1958 s’inscrit globalement dans la continuité du Code d’instruction criminelle de 1808. Certes, les justices de paix sont supprimées mais il existe toujours trois types de juridiction de jugement au pénal : le tribunal de police (qui remplace donc le tribunal de simple police), le tribunal correctionnel et la cour d’assises. Suivant une répartition tripartite des infractions, ces trois tribunaux sont respectivement compétents en matière de contravention, de délit et de crime.

Juridiction à juge unique, le tribunal de police siège au TI. Le tribunal correctionnel, à forme collégiale, est rattaché au TGI. Quant aux cours d’assises – qui sont composées de trois magistrats professionnels de la cour d’appel et de neuf jurés –, elles siègent toujours au chef-lieu de département. Dans le Puy-de-Dôme, cependant, la cour d’assises demeure à Riom. En revanche, l’exception sanfloraine disparaît au profit d’Aurillac (cf. carte 14).

Le maillage judiciaire instauré par la réforme de 1958 connaît une relative stabilité durant un demi-siècle. Quelques réorganisations ont néanmoins été opérées : en 2009, par exemple, 44 tribunaux des affaires de Sécurité sociale sont supprimés. Ceux de l’Allier, de la Haute-Loire et du Cantal sont ainsi absorbés par celui de Clermont-Ferrand. Pour le reste, entre la réforme Debré et la réforme Dati, on note surtout l’existence d’un important effort de codification (Code de justice militaire : 1982 ; Code des tribunaux administratifs : 1973 et 1987 ; Nouveau code de procédure civile : 1975 ; Nouveau code pénal : 1992).